Проблемы бюджетов Пскова и Великих Лук волнуют, пожалуй,  каждого жителя ведущих городов Псковской области. Однако, оценки, высказываемые в прессе, в большинстве случаев содержат эмоциональный окрас. И понять это нетрудно, ведь муниципальный бюджет, как и областной, несет в себе значительную социальную нагрузку.

С экономической точки зрения, бюджет это не только смета доходов и расходов, но и часть национального дохода, подлежащая перераспределению. Отношения же распределения и перераспределения всегда порождали общественные противоречия. 

Однако не будем пытаться найти крайнего, а лучше рассмотрим экспертные мнения, высказанные на общественных слушаниях «Бюджеты городов Пскова и Великих Лук 2005 года: вынужденные временные решения или социально-экономический крах», организованных Северо-западным региональным Центром публичной политики,  и попытаемся понять ситуацию и, возможно, помочь экономистам города и области   определить пути решения сложившихся проблем.

Изменения в системе межбюджетных отношений как часть административной реформы: проблемы есть и у области и у муниципалитета

Нередко эмоциональный окрас выступлений по бюджету муниципального образования формирует представление о происходящем как о чем-то неожиданном, нежданном-негаданном, свалившимся «как снег на голову» чиновникам и общественности муниципалитетов. Однако речь о реформе местного самоуправления и возможных изменениях в бюджетном и налоговом кодексах шла  в научных и административных кругах уже давно, и вряд ли это можно было не заметить.  И то, что области придется принять на себя, а значит и финансировать, ряд новых полномочий, не явилось неожиданностью.

Вполне естественно, что федеральный Центр решил изменить распределение средств между бюджетами, что позволило субъектам федерации решить свои проблемы в какой-то степени и за счет муниципалитетов.

Как бы то ни было, даже при всем своем желании, область не смогла бы забрать у города больше, чем заложено в федеральном законодательстве. Ведь    ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЧАСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ»(принят Государственной Думой 5 августа 2004 года, одобрен Советом Федерации 8 августа 2004 года) определяет налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации (статья56) и налоговые доходы бюджетов городских округов (статья 61.2).

Так, например,   согласно 61.2.2 «В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами: налога на доходы физических лиц - по нормативу 30 процентов; единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 90 процентов;  единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 60 процентов…»

Конечно, указанные в 56 статье налоговые доходы областного бюджета, согласно 56.5, «могут быть переданы полностью или частично органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующие местные бюджеты в порядке, предусмотренном статьей 58 настоящего Кодекса». И, вероятно, областная администрация воспользовалась бы этим пунктом для того, чтобы помочь бюджету города Пскова (а может быть и воспользуется в будущем), если бы на нее, в свою очередь,   не были возложены дополнительные социальные обязательства, вызванные монетизацией льгот, повышением на 20% заработной платы, передачей на областной уровень содержания профессионально-технического образования.

Как сказал заместитель председателя комитета по бюджету Псковского Областного собрания Сергей Тихонович Гоголев, «Псков требует особого внимания.  Но при этом никуда не деться от того обстоятельства, что, скажем, практически во всех районных центрах давно нет горячей воды, давно завалены мусоропроводы, хотя там такие же люди,  возможно,  наши родственники, многих из нас там живут.

А выходы надо искать, и   к этому я и хотел бы призвать, с наличием действительно нормальных эмоций, потому что каждый должен стремиться к тому, чтобы все сделать правильно. Уверяю вас, никакого стремления  в сундук запрятать, куда-то увезти какие-то капиталы,   нет.  Мы же  живем в Пскове, и не хотим, чтобы здесь все рухнуло и, ни в коем случае. Поэтому,   в таком положении нам ничего не остается, как искать выход совместно, причем, обязательно совместно».

Стоит согласиться, что проблема муниципалитета является одновременно и проблемой области, а значит ответ на вопрос, как решить проблемы бюджета Пскова будут искать как специалисты городской, так и областной администрации, и, прежде всего, конечно же, экономисты. В связи с этим для меня было особенно интересным услышать мнения экономистов.

Мнения экспертов-экономистов

Как сказала руководитель городского финансового управления  Луиза Васильевна Березняк,  в абсолютных цифрах  доходная часть   на первый взгляд осталась та же.  Однако, «в этом году,  в общем-то, у нас, можно сказать, почти нет собственной доходной базы, и основным доходом  стал единый налог на вмененный доход, то, что платит там торговля, общепит от площадей и    30% подоходного, а те субвенции, которые составляют практически половину доходной части бюджета,   имеют только целевой характер.

Если даже по какому-то виду субвенций у нас будет  экономия, мы ее обязаны вернуть и не имеем права никуда направить,   т.е. любая инициатива сейчас по работе над доходной частью у нас достаточно ограничена. 

По расходной   ситуация будет сложной, и сложной только по тому, что   те нормативы, по которым нам сформировали на  содержание нашей социальной сферы,   маленькие, они обеспечивают примерно половину потребности тех же детских садов, тех же там музыкальных школ.  Но если раньше мы могли свои доходы направлять туда, сейчас не сможем. Т.е. раньше как бы три были составляющие  финансирования этих отраслей, это в базу включенный областной норматив, родительская плата и наши собственные средства, которые мы должны добавить, так сказать, имели возможность добавить. Сейчас остается две составляющие: та базовая цифра, что нам определена, и средства родителей.  Т.е. расходная часть, конечно,   в том виде, в каком она сейчас нам предложена, вызовет,   в городе социальное напряжение.

Мне очень понравилось выступление заместителя губернатора Андрея Анатольевича Морозова, как он сказал, что действительно, Псковская область   наш единый дом, мы все должны  жить  как одна семья. Но, к сожалению, бюджеты у всех разные, и такова жизнь, что орган местного самоуправления несет ответственность, так сказать, за свое муниципальное образование. Конечно, мы понимаем, что и в Усвятах плохо, и в Опочке плохо, но как говориться, свое-то поближе, свои заботы».   

По мнению председателя комитета по экономической политике городской администрации, Вячеслава Михайловича Толстых  «если посмотреть с начала 90-х годов, на консолидированный бюджет города Пскова, и если смотреть городскую часть, то, что возвращается в городской бюджет, систематически уменьшалось. Тоже самое, вернее, обратный процесс проходил в областном бюджете, и обратный процесс проходил в федеральном бюджете, т.е. они росли постепенно. А, начиная с 2001 года, когда появился единый социальный налог, доля городского бюджета стала уменьшаться еще более быстро, замедлились темпы роста по области и по федерации, но они тоже уменьшались, увеличивался только единый социальный налог. Т.е. таким образом, мы с 47% консолидированного бюджета, которые город имел в 96 году, сегодня пришли к 19.

Единственный путь, который сегодня у города есть, да, в какой-то степени сократить свои расходы. Но я напомню, доля на содержание администрации города Пскова в бюджете города составляет 6%, и она никаких проблем не решает».

По мнению руководителя бюджетно-контрольного отдела аппарата Псковского областного собрания Инны Александровны Бернацкой,  «чтобы понять, почему падает собственная доходная база бюджетов, местных бюджетов, нужно знать, что сегодня ряд полномочий, которые осуществлялись органами местного самоуправления, являются государственными полномочиями.  Поэтому никак эту субвенцию, ни на каком уровне,  если только не путем изменения опять федерального законодательства, заменить нельзя.   

К примеру, социальное обслуживание, в том числе даже социальная помощь на дому, теперь является функцией государственного органа власти, т.е. эти денежные средства обязательно должны быть аккумулированы на областном бюджете.  И вся дотация, которая поступила в бюджет субъекта, это около 2,5 млрд.,   отправляется в местные бюджеты.

Кроме того, даже часть собственной доходной базы областного бюджета направляется на субвенции.

В целом, консолидированный бюджет за прошлый год составил 7,7 млрд. рублей с копейками.   Чтобы выполнить социальные обязательства области в 2005 году  объем консолидированного бюджета должен возрасти не менее чем на 20-25%, этого мы не наблюдаем. Поэтому, мы будем настаивать, чтобы Собрание обращалось,   как и в прошлом году, в федеральные органы власти».  

Стоять с протянутой рукой или научиться зарабатывать: мнения депутатов

Конечно, местная власть может взывать к областной администрации, а региональная власть, в свою очередь, к федеральной, как это обычно и происходит во многих российских регионах.  И возможно, Центр увеличит дотацию региону.

Однако стоит, пожалуй,  согласиться с мнением  депутата Псковской городской Думы Натальи Митрофановой,  высказанном ею в интервью ИА «Псковская лента новостей»,   «нужно и самим уметь зарабатывать деньги».

Но в то же время для начала необходимо научиться их считать, контролируя эффективность расходования бюджетных средств. Как сказал   председатель комитета по законодательству и местному самоуправлению Псковской городской Думы Иван Николаевич Цецерский, «мы недавно провели мероприятие в управлении микрорайона №13, и   только за 9 месяцев нецелевое расходование бюджетных средств составило, 4 статьи внебюджетных средств, нецелевое расходование средств составило 450 тысяч рублей. Для  муниципальных предприятий, находящихся в городе Пскове, эта сумма значительная».

Как зарабатывать деньги, вопрос достаточно непростой. Ведь, если, к примеру, город решает продать муниципальную собственность, то это означает  в будущем невозможность получения дохода в виде арендной платы или дивидендов на муниципальные пакеты акций. По мнению депутата городской Думы Николая Ивановича Соболя,   «пора заканчивать заседание различных комиссий по эффективному использованию муниципального имущества, когда собираются чиновники, депутаты и решают, кому и на сколько дать. Одному даем в аренду имущество, помещение на год, другому -  на 25 лет. Мы должны заявлять, что   есть помещение, публиковать, какие условия, что нам нужно, чтобы в этих помещениях было, и люди должны открыто участвовать в конкурсе. То же самое по земельным делам. Земельный налог у нас идет 100%, от аренды земли 50%, нужно все же заканчивать вот это вот неосвоение средств на  разработку землепроектной документации».  Также особое внимание, по мнению Николая Соболя, необходимо уделить муниципальному заказу и вопросу повышения эффективности аренды земли через открытые торги.

Выводы

Реформирование системы межбюджетных отношений подтвердило актуальность принципа «жить по средствам». Однако это предполагает наличие достаточного количества средств и эффективную систему управления ими. Пожалуй, эти две проблемы и обусловили дефицит бюджета города Пскова.

Конечно, можно долго спорить, обвиняя при этом вышестоящий уровень власти. Но в то же время, стоит задуматься, какой урок дала городу и области реформа местного самоуправления. И возможно, не будь   проблем проекта бюджета Пскова 2005, вопросы   эффективности управления муниципальной собственностью, оптимальности структуры управления и муниципального заказа,  проблемы взимания земельного налога и, наконец, активизации привлечения инвесторов в экономику города, отодвинулись бы на долгие годы. 

Ведь стоит согласитьсяс председателем комитета по экономической политике городской администрации Вячеславом Михайловичем Толстых, «это естественный рубеж, к которому мы подошли.  Может, это наступило бы в 2006 или в 2007, но в принципе, мы все равно к этому бы пришли».

Таким образом, у Пскова появилась реальная возможность задуматься о повышении эффективности управления экономикой муниципалитета в сложных финансовых условиях. И радует то, что и городская администрация, и   Дума, судя по выступлениям чиновников и депутатов, понимает, что «нужно искать резервы и внутри муниципального образования». Стоит  согласиться с  председателем комитета по экономическому развитию Псковской городской Думы Николаем Георгиевичем Лыжиным, «мы   получаем бюджет  от работы экономики. Работает экономика – бюджет пополняется. Так, давайте, наверное, думать, как заставить работать экономику, чтобы она пополняла бюджет».

И хочется верить, что экономисты областной и городской администрации откликнутся на призыв председателя комитета по законодательству областного собрания Геннадия Семеновича Подзноева,   «надо вместе садиться всем и вместе думать, как нам выходить из этого положения.   Но главное, я еще раз говорю, мы должны делать все для того, чтобы доходная часть городского бюджета и областного бюджета возрастала». И попытаются совместными усилиями определить скрытые возможности городской экономики и  разработать конкретные мероприятия, направленные на ее рост.

«Дорогу осилит идущий», но нельзя идти в никуда. И потому, думаю, одной из главных тем для   обсуждений экономистов городской и областной администрации должен стать анализ планирования перспективного  социально-экономического развития Пскова, чтобы бюджет 2006 или 2007, не воспринимался как «катастрофа» или «гильотина», а имел своей целью не только минимальное покрытие социально-значимых расходов, но и содержал так называемый бюджет развития.

Максим Голиков